1 ? 詞目釋義
《土地管理法》第十五條規定：“國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。 農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”
為貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，農業部日前發出《關于做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作通知》。通知指出，在當前土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元的新形勢下，保持土地承包經營權流轉平穩發展至關重要，迫切需要維護農民土地承包權益，加強農村土地承包管理和服務，正確指導農村土地承包經營權流轉平穩健康發展。
2008年10月12日，十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。
2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》 ，對農村土地流轉的亂象進行規范，設計頂層紅線，定調“三個不能搞”，劃出三條紅線，以引導農村土地健康流轉。這三條底線為：堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。
2 ? 法律特征
依照《土地承包法》、《中華人民共和國農業法》的相關規定，流轉的主體是享有承包經營權的農戶。依照《土地承包法》的規定，對土地承包經營權的流轉的主體是享有承包權的農戶。農戶得依自己的意思對享有的承包經營權以轉包、互換、出租、轉讓或者其它方式流轉。任何組織和個人不得強迫或者阻礙。
流轉的客體是承包方承包權依附的承包合同或合同標的物。承包經營權的流轉實際上是對地上權的處分，其包合有兩種模式：一種是對承包合同的處分，即是農戶將與集體經濟組織簽訂的承包合同有條件地轉讓給第三人，從而解除與集體經濟組織的承包關系；一種是不改變原與集體經濟組織的承包關系，而是將承包合同的標的物轉由第三人使用、控制。
流轉的目的是為了為了處分收益或獲得補償。依照《土地承包法》的規定，農戶流轉承包經營權后可以依法取得轉包金、租金、轉讓費等，這種流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
3 ? 實施意見
關于加快農村土地承包經營權流轉推動農業產業化發展的實施意見 。
3.1 ? 總體目標
堅持以科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨在農村的基本土地政策，以優勢產業發展為重點，以農業產業結構調整為主線，以農業增效、農民增收為核心，以土地規模化、集約化經營為目標。按照“布局區域化、生產規模化、經營一體化、銷售品牌化”的要求，建立健全
土地流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，提高農業綜合生產能力，增加農業生產效益和農民收入。推動農村土地流轉，實現傳統農業向現代農業轉變，促進農業產業化發展。
3.2 ? 基本原則
（一）堅持土地流轉與土地確權相結合的原則。按照現有土地承包經營關系保持穩定并長久不變的要求，繼續完善農村土地承包經營權確權工作，在確權、確地的前提下，按照依法、自愿、有償的原則進行土地流轉。土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害土地承包者的權益。
（二）堅持土地流轉與發展特色主導產業相結合的原則。制定明確的主導產業方向和農業結構調整規劃，引導土地承包者以多種方式流轉土地，使土地向特色主導產業集中，發展規模經營和集約經營。
（三）堅持土地流轉與發展設施農業相結合的原則。根據發展設施農業的總體規劃，在充分尊重農民意愿的基礎上，采取相應的鼓勵政策，積極推進土地流轉向規模經營和設施農業方向發展。
（四）堅持土地流轉與農業產業化相結合的原則。圍繞龍頭企業加基地加農戶的模式推進土地流轉，建設規模經營面積大、標準化生產程度高、產品安全可靠的產業化生產基地。
（五）堅持土地流轉與發展農民專業合作社相結合的原則。通過推進土地流轉，逐步使農民專業合作社成為土地流轉、規模經營的主體。
3.3 ? 流轉形式
農村土地承包經營權流轉，根據流轉雙方需要可以采取不同的形式進行，其主要有以下幾種形式：
（一）轉包。轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包約定的條件對轉包方負責（承包方將土地交他人代耕不足一年的除外）。
（二）出租。出租是指承包方將部分或全部土地承包權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租約定的條件對承包方負責。
（三）互換。互換是指在承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。
（四）轉讓。轉讓是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務。轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部滅失。
（五）入股。入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。
除以上幾種形式以外，還可以采取其他的流轉方式進行流轉，但不論采取任何流轉方式，都要在流轉雙方自愿的基礎上，依法依規的進入流轉程序。
3.4 ? 流轉程序
對進入流轉程序的流轉行為，以轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案；以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出轉讓申請。承包方將土地交由他人代耕不超過1年的，可以不簽訂流轉合同，但要經發包方同意并登記。根據不同的流轉形式，應按照下列程序流轉：
（一）凡流轉的土地應由承包農戶向發包方提出申請，填寫農村土地承包經營權流轉申請書，并由村土地流轉信息員，報鄉鎮土地流轉服務站，鄉鎮服務站對流轉信息進行存儲并公開發布。經流轉雙方協商和共同申請，可由收益評估員進行流轉事前價格評估，填寫土地承包經營權流轉評估審核表，提交流轉雙方參考，確保流轉價格的公平、合理。對已達成協議的，鄉鎮服務站應當及時向達成流轉意向的流轉雙方提供統一文本格式的流轉合同，并指導簽訂。鄉鎮服務站在指導流轉合同簽訂和鑒證中，發現流轉雙方有違反法律法規的約定，要及時予以糾正。流轉合同簽訂后，依據流轉當事人的申請進行流轉合同的鑒證，要做好相應的手續變更和檔案歸檔工作。
（二）以轉包、出租、互換、入股等形式流轉的土地，流轉雙方在協商一致的基礎上，經鄉鎮土地流轉服務站指導簽訂書面流轉合同。流轉合同一式四份，流轉雙方各執一份，并于合同簽訂后三日內送發包方、鄉鎮土地流轉服務站各備案一份。以轉讓形式流轉的，承包方必須經發包方同意后，再簽訂流轉合同，合同簽訂后要將全部合同文本送發包方簽署意見后才能生效。發包方不同意轉讓的應當在七日內向承包方書面說明理由。采取互換、轉讓方式流轉土地的，當事人申請辦理土地承包經營權流轉登記的，縣級人民政府農業行政主管部門應當予以受理，并依照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定辦理。
（三）受讓方對承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。通過轉讓、互換方式取得的土地承包經營權，經依法登記獲得土地承包經營權證后，可以依法采取轉包、出租、轉讓或者其他符合法律和國家政策規定的方式流轉。承包方自愿委托發包方或中介組織流轉土地的，應當由承包方出具土地流轉委托書。沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉農戶的承包土地。從事土地流轉服務的中介組織應當向縣級以上人民政府農業行政主管部門備案并接受其指導，依照法律和有關規定提供流轉服務。
（四）凡集體經濟組織統一管理的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，由村集體經濟組織進行全面登記，并報鄉鎮土地流轉服務站，建立“四荒地”管理檔案，實行統一管理。將“四荒地”的發包納入土地流轉程序進行管理，在采取流轉形式前，需通過招標、拍賣、公開協商等方式進行發包。通過規范的方式取得“四荒地”承包權的，在依法登記，辦理農村土地承包經營權證后，承包者可以采取不同的流轉形式進行流轉。
（五）鄉鎮農村土地流轉服務站要對本行政區域內以轉包、出租或其他方式流轉承包地的，及時辦理相關登記。對以互換、轉讓方式流轉承包土地的，及時辦理相關承包合同和土地承包經營權證變更手續；鄉鎮農村土地流轉服務站要及時對各類土地流轉進行登記備案，準確無誤登記本行政區域內的土地流轉情況，對土地流轉合同及有關文件、文本、資料進行歸檔；鄉鎮農村土地流轉服務站可以利用現代化辦公資源，將土地流轉的情況錄入微機管理。健全農村土地流轉及合同簽訂的登記制度，推進全市農村土地流轉管理科學化、制度化、規范化、信息化進程，防范和減少因土地流轉引發的各類土地矛盾和糾紛。
3.5 ? 保障措施
（一）加強領導，明確職責，保障土地流轉。為了保證農村土地流轉工作的順利實施和有序推進，各縣區政府要制定適合本地實際的土地流轉實施辦法，積極穩妥地開展土地流轉。要建立完善的工作考核機制，把農業產業結構調整、產業培育、土地流轉納入鄉鎮綜合目標責任制進行考核。市農委要做好土地流轉工作的指導、協調、監督檢查和考核等工作。市國土資源局要切實加強農用地管理，防止借土地流轉之名非法改變耕地的農業用途。市林業局要做好林地承包經營權流轉的管理工作。市水利局要加強對“四荒”經營的監督和管理，防止水土流失，保護生態環境。市財政局要為開展土地流轉的必要投入提供資金支持。
（二）認真完成土地承包經營權確權工作。繼續做好農村土地延包后續收尾工作，妥善解決個別村組存在的延包遺留問題，搞好土地確權登記、頒證工作，切實做到承包地塊確權、承包合同、承包經營權證書“三到戶”，依法保障農民對家庭承包土地占有、使用、收益和流轉的權利。要認真清理和永久管理好土地承包檔案資料，以村為單位建立農村土地承包和土地流轉臺帳，縣鄉兩級要將土地承包合同和流轉合同存入微機，實行縣鄉聯網管理。
（三）因地制宜選擇土地流轉形式，積極創新
土地流轉方式和途徑。一是鼓勵承包者之間自行協商，通過轉包、出租等形式流轉；二是支持承包者委托集體組織進行土地流轉；三是穩妥推行土地股份合作制；四是推動農民專業合作社吸納農民持地入社，由合作社統一開展產前、產中、產后服務，達到規模經營目的；五是建立土地互換制度，對連片開發項目，在部分承包者要求保留土地承包經營權而導致土地難以集中時，可與其他承包者的承包土地或村集體預留機動地進行互換。
（四）抓好典型，示范帶動，鼓勵土地流轉。各縣區要結合本地實際情況，探索土地流轉的新路子，創造性地推進土地流轉工作。充分發揮能人、大戶的帶動作用，以規模化經營帶動標準化生產，推進訂單農業的發展，用高效益促進土地流轉的順利實施。
（五）加強對土地流轉規范管理和服務。要全面落實國家有關規定，加強對土地流轉工作的規范化管理，嚴格履行流轉程序。對已流轉的土地，要全面清理，凡流轉手續不全的，要按規范要求補齊補全；凡合同條款不清楚的、顯失公平的，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方修訂合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。要建立健全土地流轉市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，促進土地承包經營權健康有序地流轉。各縣（區）要建立農村
土地流轉中心，各鄉（鎮）要依托“三資代理服務中心”成立土地流轉服務站，各村要設土地流轉信息員，形成縣鄉村三級服務網絡。
（六）健全制度，強化監督，服務土地流轉。一是健全土地流轉管理制度。要建立健全鄉、村土地流轉作價評估、流轉補償、合同鑒證等管理制度。開展信息登記發布、土地評估、合同鑒證和法律政策咨詢等工作；二是健全土地流轉程序。在流轉過程中要堅持自愿、有償、依法的原則，引導農戶向優勢產業和高效種植示范大戶流轉、向農業產業化龍頭企業流轉，并簽訂由鄉鎮土地流轉服務站鑒證的土地流轉合同；三是健全農村土地承包糾紛調解、仲裁制度。各縣（區）要設立農村土地承包糾紛仲裁委員會，設立仲裁庭，鄉和村要設立土地承包糾紛調解組織，及時處理農村土地流轉過程中的各種糾紛，維護土地合理、合法流轉，確保流轉土地的農民和土地經營者的利益不受損害。
4 ? 法律支持
（2005年1月7日經農業部第2次常務會議審議通過，2005年1月29日公布，自2005年3月1日起施行。農業部令第47號）
第一章 總則
第一條 為規范農村土地承包經營權流轉行為，維護流轉雙方當事人合法權益，促進農業和農村經濟發展，根據《農村土地承包法》及有關規定制定本辦法。
第二條 農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。
第三條 農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益。
第四條 農村土地承包經營權流轉應當規范有序。依法形成的流轉關系應當受到保護。
第五條 縣級以上人民政府農業行政主管（或農村經營管理）部門依照同級人民政府規定的職責負責本行政區域內的農村土地承包經營權流轉及合同管理的指導。
第二章 流轉當事人
第六條 承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地。
第七條 農村土地承包經營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。
第八條 承包方自愿委托發包方或中介組織流轉其承包土地的，應當由承包方出具土地流轉委托書。委托書應當載明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章。沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉農戶的承包土地。
第九條 農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。受讓方應當具有農業經營能力。
第十條 農村土地承包經營權流轉方式、期限和具體條件，由流轉雙方平等協商確定。
第十一條 承包方與受讓方達成流轉意向后，以轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案；以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出轉讓申請。
第十二條 受讓方應當依照有關法律、法規的規定保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途。
第十三條 受讓方將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得原承包方的同意。
第十四條 受讓方在流轉期間因投入而提高土地生產能力的，土地流轉合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時，受讓方有權獲得相應的補償。具體補償辦法可以在土地流轉合同中約定或雙方通過協商解決。
第三章 流轉方式
第十五條 承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。
第十六條 承包方依法采取轉包、出租、入股方式將農村土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變，雙方享有的權利和承擔的義務不變。
第十七條 同一集體經濟組織的承包方之間自愿將土地承包經營權進行互換，雙方對互換土地原享有的承包權利和承擔的義務也相應互換，當事人可以要求辦理農村土地承包經營權證變更登記手續。
第十八條 承包方采取轉讓方式流轉農村土地承包經營權的，經發包方同意后，當事人可以要求及時辦理農村土地承包經營權證變更、注銷或重發手續。
第十九條 承包方之間可以自愿將承包土地入股發展農業合作生產，但股份合作解散時入股土地應當退回原承包農戶。
第二十條 通過轉讓、互換方式取得的土地承包經營權經依法登記獲得土地承包經營權證后，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合法律和國家政策規定的方式流轉。
第四章 流轉合同
第二十一條 承包方流轉農村土地承包經營權，應當與受讓方在協商一致的基礎上簽訂書面流轉合同。
農村
土地承包經營權流轉合同一式四份，流轉雙方各執一份，發包方和鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門各備案一份。
承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。
第二十二條 承包方委托發包方或者中介服務組織流轉其承包土地的，流轉合同應當由承包方或其書面委托的代理人簽訂。
第二十三條 農村土地承包經營權流轉合同一般包括以下內容：
（一）雙方當事人的姓名、住所；（二）流轉土地的四至、座落、面積、質量等級；（三）流轉的期限和起止日期；（四）流轉方式；（五）流轉土地的用途；（六）雙方當事人的權利和義務；（七）流轉價款及支付方式；（八）流轉合同到期后地上附著物及相關設施的處理；（九）違約責任。
農村土地承包經營權流轉合同文本格式由省級人民政府農業行政主管部門確定。
第二十四條 農村土地承包經營權流轉當事人可以向鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門申請合同鑒證。
鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門不得強迫土地承包經營權流轉當事人接受鑒證。
第五章 流轉管理
第二十五條 發包方對承包方提出的轉包、出租、互換或者其他方式流轉承包土地的要求，應當及時辦理備案，并報告鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門。]
承包方轉讓承包土地，發包方同意轉讓的，應當及時向鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門報告，并配合辦理有關變更手續；發包方不同意轉讓的，應當于七日內向承包方書面說明理由。
第二十六條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，并指導簽訂。
第二十七條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當建立農村土地承包經營權流轉情況登記冊，及時準確記載農村土地承包經營權流轉情況。以轉包、出租或者其他方式流轉承包土地的，及時辦理相關登記；以轉讓、互換方式流轉承包土地的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更等手續。
第二十八條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當對農村土地承包經營權流轉合同及有關文件、文本、資料等進行歸檔并妥善保管。
第二十九條 采取互換、轉讓方式流轉土地承包經營權，當事人申請辦理土地承包經營權流轉登記的，縣級人民政府農業行政（或農村經營管理）主管部門應當予以受理，并依照《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定辦理。
第三十條 從事農村土地承包經營權流轉服務的中介組織應當向縣級以上地方人民政府農業行政（或農村經營管理）主管部門備案并接受其指導，依照法律和有關規定提供流轉中介服務。
第三十一條 鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門在指導流轉合同簽訂或流轉合同鑒證中，發現流轉雙方有違反法律法規的約定，要及時予以糾正。
第三十二條 縣級以上地方人民政府農業行政（或農村經營管理）主管部門應當加強對鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門工作的指導。鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門應當依法開展農村土地承包經營權流轉的指導和管理工作，正確履行職責。
第三十三條 農村土地承包經營權流轉發生爭議或者糾紛，當事人應當依法協商解決。
當事人協商不成的，可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解。
當事人不愿協商或者調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。
第六章 附則
第三十四條 通過招標、拍賣和公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，經依法登記取得農村土地承包經營權證的，可以采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉，其流轉管理參照本辦法執行。
第三十五條 本辦法所稱轉讓是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務。轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部滅失。
轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。
承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。
互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。
入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。
出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。
本辦法所稱受讓方包括接包方、承租方等。
第三十六條 本辦法自2005年3月日起正式施行。
5 ? 成效作用
一、有利于農村土地資源配置和充分利用農村土地、提高土地產出率；
二、有利于農村勞動力向第二、三產業順利轉移；
三、有利于農村土地的適度規模經營；
四、促進產業化經營的深化；
五、有利于流出方增加收益；
六、鼓勵流進方取得更大效益；
七、有利于吸納各種社會資金投入農業生產和實現農業的綜合開發利用；
八、有利于農業產業結構調整；
九、有利于培養和造就新一代農業經營能人和農業生產經營大戶。
6 ? 主要問題
一、流轉合同不夠規范，權利、義務界定不明；
二、農村集體組織或鄉鎮政府定位不當，行政部門強制干預過多；
三、流轉的操作程序不夠規范；
四、流轉市場發育滯后，還未發育成熟；
五、流轉配套改革滯后，阻礙土地承包經營權流轉；
六、農村社會化服務體系不完善，阻礙土地承包經營權流轉；
七、土地承包經營權流轉的中介服務組織匱乏；
八、土地承包經營權流轉規模小，土地集中成片流轉難；
九、政策不具體，監管措施難有力；
十、農村社會的封閉性制約土地承包經營權流轉；
十一、舊習慣根深蒂固，土地承包經營權流轉困難。
